Update | Método de avaliação para IMI aplicado a parques eólicos julgado inconstitucional

A decisão é especialmente relevante não apenas porque tem sido este o método de avaliação utilizado para determinar o valor patrimonial tributário (“VPT”) dos chamados centros eletroprodutores desde há vários anos como também pela sua aplicação a estas realidades ter sido reiterada pela Autoridade Tributária e Aduaneira (“AT”) na recente Circular n.º 4/2026, de 27 de julho de 2026, que analisámos na nossa Nota Informativa de 20 de agosto de 2026.

O caso

A sociedade titular de um parque eólico (Parque Eólico de Portal da Freita) inscrito na matriz predial urbana impugnou judicialmente o resultado da segunda avaliação promovida pela AT da qual resultou um VPT – a base de cálculo do IMI – de € 285.440,00.

A AT aplicou o método do custo adicionado do valor do terreno, previsto no artigo 46.º, n.º 2, do Código do IMI (“CIMI”). Desde as alterações introduzidas pela Lei do Orçamento do Estado para 2016, este método substitui a fórmula geral de avaliação dos prédios urbanos para habitação, comércio, indústria e serviços constante do artigo 38.º, n.º 1, do CIMI nos casos em que esta se revele “desadequada” para a respetiva avaliação. Coube ao Governo, através da Portaria n.º 11/2017, de 9 de janeiro, definir os tipos de prédios a avaliar pelo método do custo adicionado do valor do terreno, aí se incluindo, entre outros, os chamados centros eletroprodutores, as barragens e as instalações de transformação de eletricidade.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel julgou a impugnação judicial procedente e recusou aplicar a norma que se extrai da aplicação conjugada dos artigos 38.º, n.ºs 3 e 4, e 46.º, n.º 2, do CIMI e do artigo 1.º da Portaria n.º 11/2017 e respetivo anexo de acordo com a qual os parques eólicos devem ser avaliados pelo método do custo adicionado do valor do terreno por infração ao princípio constitucional da legalidade fiscal, na dupla vertente de reserva de lei formal e de reserva de lei material. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório para o TC.

A decisão do TC

A questão central era saber se esta norma – que resulta da conjugação do artigo 38.º, n.ºs 3 e 4, e do artigo 46.º, n.º 2, do CIMI com a Portaria n.º 11/2017 – viola o princípio constitucional da legalidade fiscal. Segundo este princípio, os elementos essenciais dos impostos, tais como a taxa e a incidência, têm de ser definidos por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei do Governo ao abrigo de autorização parlamentar.

O TC entendeu que este princípio foi violado em duas vertentes:

• Reserva de lei formal – ao não determinar os concretos tipos de prédios urbanos para cuja avaliação (fixação do VPT) a fórmula geral de avaliação é “desadequada” e deve ser substituída pelo método do custo adicionado do valor do terreno, remetendo, sem qualquer critério, esta decisão para portaria do Governo, o CIMI comete à AT a definição de uma regra de incidência do imposto, matéria que a Constituição da República Portuguesa ("CRP") impõe que seja regulada por lei parlamentar ou decreto-lei autorizado. O TC acrescenta que a Portaria n.º 11/2017 consubstancia uma verdadeira inovação no que concerne ao âmbito de aplicação do método do custo adicionado do valor do terreno, o que viola o princípio da legalidade fiscal na sua dimensão de reserva de lei formal (artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP).

• Reserva de lei material (tipicidade fiscal) - a lei e a Portaria n.º 11/2017 não densificam minimamente os critérios a que obedece o apuramento do VPT de acordo com o método do custo adicionado do valor do terreno. Ao contrário do que sucede com a fórmula geral de determinação do VPT dos prédios urbanos para habitação, comércio, indústria e serviços do artigo 38.º, n.º 1, do CIMI, no domínio do método do custo adicionado do valor do terreno não são estabelecidos por lei os elementos que o integram, os critérios segundo os quais devem ser valorados ou quaisquer parâmetros que conformem a determinação do VPT resultante da sua aplicação. Esta insuficiência normativa tem repercussões sobre a determinação da base de cálculo ou de incidência objetiva do IMI, o que viola o princípio da legalidade fiscal na sua aceção de reserva de lei material (artigo 103.º, n.º 2, da CRP).

Assim, o TC negou provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público e confirmou a decisão de inconstitucionalidade do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. Esclareceu ainda que as decisões do Supremo Tribunal Administrativo que validaram avaliações de parques eólicos não impedem esta conclusão, porque o que aí se analisou foi apenas se a Portaria n.º 11/2017 cumpria a lei habilitante (o n.º 4 do artigo 38.º do CIMI), e não se a própria lei era conforme com a CRP.

Conexão com a Circular n.º 4/2026

Na Circular n.º 4/2026, a AT fixou o seu entendimento atualizado sobre a avaliação, para efeitos de IMI, dos centros eletroprodutores, incluindo os já inscritos na matriz predial. A Circular manteve o entendimento segundo o qual os centros eletroprodutores devem ser avaliados de acordo com o método do custo adicionado do valor do terreno.

Na Nota Informativa de agosto alertámos que esta abordagem poderia aumentar significativamente o VPT e o IMI, bem como para o facto de as circulares vincularem apenas a AT e não possuírem valor normativo equivalente ao da lei, pelo que não podem restringir, ampliar ou modificar o regime legal aplicável. A aplicação do método do custo adicionado do valor do terreno para avaliar centros eletroprodutores, tais como centrais fotovoltaicas e centrais eólicas, tem sido objeto de litigância entre os particulares e a AT e levou o Governo a constituir, em 2025, um grupo de trabalho para avaliar especificamente esta situação. A decisão proferida pelo TC inaugura um novo capítulo neste contencioso.

Os nossos comentários

Esta decisão é particularmente relevante para os titulares de centros eletroprodutores, na medida em que:

• reforça a posição dos titulares de centros eletroprodutores avaliados pelo método do custo adicionado do valor do terreno que impugnaram o resultado da avaliação promovida pela AT ou se encontram em prazo para impugnar;
• coloca em causa a validade das avaliações de parques eólicos (e, potencialmente, de outros centros eletroprodutores) efetuadas com recurso ao método do custo adicionado do valor do terreno ao abrigo do CIMI e da Portaria n.º 11/2017;

Em termos estritamente formais, os efeitos jurídicos do acórdão do TC estão circunscritos ao processo em que foi proferido. No entanto, as conclusões do TC, enquanto órgão de cúpula do sistema judicial português que define os parâmetros interpretativos da CRP e tem papel orientador na atuação dos demais tribunais, podem ser replicadas na fundamentação de outras decisões judiciais. Importa, no entanto, ter presente que os eventuais efeitos práticos do acórdão do TC estão limitados a atos de fixação do VPT que foram impugnados ou que ainda possam ser impugnados. De acordo com a legislação processual tributária, a impugnação judicial dos atos de fixação do VPT só poderá ter lugar depois de esgotados os meios graciosos previstos no procedimento de avaliação, em particular o pedido de segunda avaliação dirigido aos serviços da AT.