O projeto de orientações da Comissão Europeia em matéria de concentrações (“Projeto de Orientações”) foi publicado a 30 de abril de 2026 e está em consulta pública até ao próximo dia 26 de junho.
O documento é relevante não apenas para operações de dimensão europeia: o Projeto de Orientações será igualmente seguido pela Autoridade da Concorrência (AdC) na apreciação das operações que lhe sejam notificadas.
Contexto e objetivo:
É a primeira revisão em mais de 20 anos e responde, em grande medida, às pressões políticas decorrentes dos Relatórios Draghi e Letta, que apelaram a que a União Europeia permitisse às suas empresas atingir escala suficiente para competir a nível global. Para além desse objetivo mais amplo, o Projeto de Orientações codifica a prática decisória recente da Comissão em matéria de controlo de concentrações.
Em síntese, as regras de base não mudam: a Comissão continua a ter de demonstrar que uma operação causa um “entrave significativo à concorrência efetiva” para intervir, seja exigindo compromissos, seja, em casos mais extremos, proibindo a operação (este é igualmente o teste legal aplicado pela AdC).
O enquadramento em que esse teste é aplicado foi, contudo, substancialmente atualizado: as anteriores orientações horizontais (2004) e não horizontais (2008) passam a estar consolidadas num único documento, organizado em torno de teorias de dano e não do tipo de concentração.
Pontos mais relevantes:
- Eficiências e a nova "teoria de benefício" - a grande novidade. Embora fosse já teoricamente possível invocar eficiências para compensar preocupações concorrenciais, na prática o limiar probatório era de tal modo elevado que este argumento raramente vingava. O Projeto de Orientações introduz formalmente uma “teoria de benefício” (theory of benefit), convidando as partes a demonstrar de que forma a operação reforça a concorrência. Reconhecem-se duas categorias: eficiências diretas (poupanças de custos, melhorias de qualidade) e eficiências dinâmicas (maior capacidade e incentivo para investir e inovar a médio e longo prazo). A sustentabilidade e a resiliência das cadeias de abastecimento passam também a contar como fatores pró-concorrenciais. Em termos práticos, tais eficiências devem ser identificadas de forma proativa e sustentadas de forma robusta.
- Maior abertura a concentrações de escala. O Projeto de Orientações reconhece expressamente que aumentar a escala dentro do mercado interno para competir globalmente “pode ser pró-concorrencial e ter um impacto positivo na economia e na competitividade da UE”. Concentrações que combinem atividades entre Estados-Membros, permitam competir em mercados globais ou assegurem o acesso a fatores de produção críticos poderão ser apreciadas de forma mais favorável, desde que se mantenha concorrência suficiente pós-operação. Os setores da defesa, comunicações, energia serão, à partida, os principais beneficiários. Importa, contudo, distinguir os benefícios de escala do mero aumento de poder de mercado em prejuízo dos consumidores.
- “Escudo de inovação” para start-ups e empresas inovadoras. O Projeto de Orientações cria um “escudo de inovação” (innovation shield): a aquisição de pequenas empresas inovadoras ou de projetos de I&D “com potencial competitivo dinâmico” não deverá, em princípio, suscitar preocupações concorrenciais em determinados cenários – por exemplo, quando a quota de mercado combinada das partes se mantenha abaixo de 40% e existam pelo menos três outros concorrentes com potencial competitivo equivalente. As condições de elegibilidade são exigentes, mas poderão beneficiar start-ups nos setores digital, tecnológico, farmacêutico e noutros setores intensivos em I&D. Este enquadramento poderá igualmente influenciar o exercício dos poderes nacionais de chamada de operações abaixo dos limiares de notificação (call-in powers), com ganhos potenciais em termos de previsibilidade. A AdC não dispõe (ainda) destes poderes; contudo, a aplicação expansiva que faz dos limiares de notificação com base em quotas de mercado confere-lhe alguma discricionariedade na “seleção” das operações a notificar.
- Novos instrumentos de análise — e novos riscos. A maior abertura em matéria de eficiências vem acompanhada de novas teorias de dano que expandem materialmente o arsenal de investigação da Comissão. Destacam-se: (i) o reforço de uma posição dominante – situações em que a operação torna estruturalmente mais difícil para os rivais entrar ou competir; (ii) a perda de concorrência em inovação, abordando as chamadas killer acquisitions; e (iii) o foreclosure dinâmico, isto é, o encerramento de mercado numa perspetiva de longo prazo. A Comissão passa também a tratar as participações minoritárias não controladoras (potencialmente a partir de 5%) e as participações cruzadas de investidores institucionais como potenciais preocupações concorrenciais autónomas – aspeto particularmente relevante para operações envolvendo fundos de private equity.
- Mercados de trabalho — uma nova fronteira, particularmente relevante para Portugal. O Projeto de Orientações introduz, pela primeira vez, o tratamento explícito dos efeitos de monopsónio no mercado de trabalho. A Comissão poderá agora avaliar se uma concentração entre empregadores aumenta o seu poder de compra no mercado laboral, com impacto na redução de salários ou das alternativas de emprego (excluindo efeitos sem nexo concorrencial, como reestruturações pós-operação). Trata-se de um aspeto que merece especial atenção em Portugal: a AdC tem investido fortemente na fiscalização de práticas anticoncorrenciais nos mercados de trabalho e, atendendo a este historial, é muito provável que passe a atribuir peso material às considerações laborais na análise de concentrações, em linha com a nova abordagem europeia. As empresas que ponderem operações de concentração em Portugal devem, por isso, avaliar antecipadamente a posição combinada da entidade resultante enquanto empregadora nos mercados de trabalho relevantes – sobretudo em setores com mão-de-obra especializada e poucas alternativas de empregador.
- O que isto significa para Portugal — a posição da AdC. Como referido, a AdC orienta-se, na sua prática, substancialmente pelas orientações da Comissão. O próprio Projeto de Orientações prevê, aliás, que os Estados-Membros alinhem a sua abordagem a nível nacional. As alterações descritas deverão, por isso, refletir-se na prática decisória da AdC. A AdC já se pronunciou publicamente sobre o debate Draghi, através de uma declaração conjunta com as autoridades da Áustria, Bélgica, Chéquia, Irlanda e Países Baixos, reafirmando que os objetivos de preservar a concorrência e de alcançar escala não são contraditórios: as concentrações transfronteiriças podem ser pró-concorrenciais e aprofundar o mercado único, embora consolidações significativas dentro de um único Estado-Membro continuem a exigir análise cuidadosa. É, ainda, expectável que a própria Comissão (e a AdC) se oriente já pelo Projeto de Orientações nos processos em curso e nos que venha a apreciar até à adoção do documento final, prevista para o final de 2026 ou para o primeiro trimestre de 2027.
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